Съд на ЕС: независимост на националните регулаторни органи

На 19 октомври 2016 стана известно решението на Съда на ЕС по дело C‑424/15  с предмет преюдициално запитване, отправено в рамките на производство по дело Xabier Ormaetxea Garai,  Bernardo Lorenzo Almendros  срещу Administración del Estado, Испания.

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2002/21/ЕО  относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива), изменена с Директива 2009/140/ЕС. Според съображение 11 “в съответствие с принципа за разделяне на регулаторните и оперативните функции, държавите членки следва да гарантират независимостта на националния регулаторен орган или органи [НРО], с оглед гарантиране на безпристрастността на техните решения.”

Това е известната хипотеза на отстраняване на членове на регулатор с институционална реформа. Съдът на ЕС вече се е произнасял  – вж. напр. по отношение на органа за защита на лични данни в Унгария – сега практиката се обогатява. Има смисъл да се познава – с превантивно значение, в България парламентът е прилагал тази техника за отстраняване на членове или на цели регулаторни органи (“смяна на институционален модел”) – без да е оказвана съпротива.

Според испанския закон предсрочно прекратяване на мандат на член на регулатор има в следните случаи:

a)      подаване на оставка,

b)      изтичане на мандата,

c)      последваща несъвместимост,

d)      осъждане за умишлено престъпление,

e)      трайна невъзможност да изпълняват задълженията си,

f)      отстраняване от длъжност по решение на правителството в случай на грубо нарушение на задължения, свързани с възложените им функции, или неизпълнение на задължения, свързани с несъвместимост, с конфликт на интереси или със задължение за дискретност. […]“.

Но новоприет закон предвижда, че създаването на Национална комисия в областта на пазарите и конкуренцията води до закриване на Националната комисия по конкуренция, на Comisión Nacional de Energía (Националната комисия по енергетика, Испания), на Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Комисия за  далекосъобщителни услуги, CMT), на Comisión Nacional del Sector Postal (Национална комисия за пощенския сектор, Испания), на Comité de Regulación Ferroviaria (Комитета за железопътно регулиране, Испания), на Comisión Nacional del Juego (Националната комисия по хазарта, Испания), на Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria (Комисията за икономическо регулиране на летищната инфраструктура, Испания) и на Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (Държавен съвет по аудиовизия, Испания).

Председателят и един член на СМТ обжалват предсрочното прекратяване на мандатите. Tribunal Supremo (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1)      Може ли [Рамковата директива] да се тълкува в смисъл, че от гледна точка на ефективната защита на общите интереси, която е в правомощията на националния регулаторен орган [в областта на електронните съобщителни мрежи и услуги], създаването от националния законодател на регулаторен и надзорен орган в съответствие с институционален модел с неспециализиран характер, който обединява в един-единствен орган съществуващите до този момент контролни органи по-специално в областта на енергетиката, телекомуникациите и конкуренцията, е в съответствие с посочената директива?

2)      Трябва ли условията за „независимост“ на [НРО], на които се позовава член 3, параграфи 2 и 3а от [Рамковата директива], да бъдат аналогични на предвидените в член 28 от Директива [95/46] за националните контролни органи за защита на личните данни?

3)      Приложима ли е доктрината, съдържаща се в решение [на Съда] от 8 април 2014 г., [Комисия/Унгария (C‑288/12, EU:C:2014:237)], към случай, в който ръководителите на [НРО] са освободени от длъжност преди изтичането на мандата им въз основа на нова правна уредба, която създава надзорен орган, групиращ различни национални регулаторни органи в [различни] сектори […]? Може ли само поради влизането в сила на нов национален закон, а не поради последващо неизпълнение на условията, на които трябва да отговарят тези лица и които са установени предварително в националното законодателство, посоченото предсрочно освобождаване от длъжност да се счита за съвместимо с член 3, параграф 3а от [Рамковата директива]?“.

Съдът се произнася в следния смисъл:

1

Както и следва да се очаква, според Съда Рамковата директива допуска по принцип сливане на НРО по смисъла на тази директива с други национални регулаторни органи и образуването по този начин на един-единствен многосекторен регулаторен орган, при условие че при изпълнение на задачите, които Рамковата директива и специфичните директиви възлагат на НРО, този орган отговаря на условията за опит, независимост, безпристрастност и прозрачност, предвидени в Рамковата директива, и че решенията, които той взема, могат да бъдат обжалвани ефективно пред независим от заинтересованите лица орган.

Принципно може – но при определени условия, които следва да бъдат проверени.

2 и 3

Съдът обсъжда допустимо ли е само заради създаване на многосекторен регулатор (“само поради факта на институционална реформа, състояща се в сливане на НРО”) предсрочно прекратяване на мандатите на членовете на досегашните секторни регулатори.

Не.

Съображение 13 от Директива 2009/140 гласи, че   следва да се въведе изрична разпоредба в националното законодателство, която да гарантира, че при изпълнение на своите задачи НРО, отговорен за ex ante регулиране на пазарите или за уреждане на спорове между предприятията, е защитен срещу външна намеса или политически натиск, които могат да нарушат неговата независима оценка на въпросите, пред които е изправен, и че поради това следва изначално да се установят правила относно основанията за освобождаване от длъжност на ръководителя на НРО, с цел отстраняване на всякакви основателни съмнения относно неутралността на този орган и неговата неподатливост на външни фактори.

Тази цел да се засили независимостта и безпристрастността на НРО би била  застрашена, ако само поради факта на институционална реформа о е позволено да се прекрати предсрочно и незабавно мандатът на един или на няколко членове на колективния орган, който ръководи въпросния НРО.  Действително, ако това бъде прието, рискът от незабавно уволнение на основание, различно от предварително установените в закона, пред който дори само един член на такъв колективен орган може да бъде изправен, би могъл да породи основателно съмнение в неутралността на съответния НРО и неговата неподатливост на външни фактори, и да накърни неговата независимост, безпристрастност и влияние.

Според Съда Рамковата директива не допуска само поради факта на институционална реформа, състояща се в сливане на национален регулаторен орган, отговорен за ex ante регулиране на пазарите или за уреждане на спорове между предприятия, с други национални регулаторни органи, за да се създаде многосекторен регулаторен орган, натоварен по-конкретно със задачите, възложени на националните регулаторни органи по смисъла на тази директива, изменена, председателят и член на колективния ръководен орган на слетия национален регулаторен орган да бъдат освободени от длъжност преди изтичането на техните мандати, при положение че не са предвидени правила, гарантиращи, че такова освобождаване от длъжност не накърнява тяхната независимост и безпристрастност.

Tagged

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s