Конституционен съд: финансиране на предизборни кампании

Обнародвано е  решение № 5 от 27 април 2021  на Конституционния съд по к. дело № 13/2019 г., докладвано от съдиите Георги Ангелов и Борис Велчев.

Президентът на Република България е поискал да бъдат обявени за противоконституционни: чл. 21; чл. 23, ал. 1, т. 4; чл. 24, ал. 1, т. 2 в частта „които имат просрочени публични задължения и/или са регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим“; чл. 29, ал. 2, т. 1 и 2 в частите им „и т. 4“, както и чл. 34, ал. 4 в частта „юридическите лица и едноличните търговци“ от Закона за политическите партии (обн., ДВ, бр. 28 от 1.04.2005 г.; посл. изм. и доп., бр. 104 от 8.12.2020 г.; ЗПП); чл. 162, ал. 1, т. 3, ал. 2, т. 3 и ал. 3, т. 3 относно думите „юридически лица и еднолични търговци“ във всяка от трите разпоредби; чл. 168, ал. 1, т. 2 в частта „които имат просрочени публични задължения и/или са регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим“ и чл. 169, ал. 1 относно изразите „или юридическо“ и „или едноличен търговец“ от Изборния кодекс (обн., ДВ, бр. 19 от 5.03.2014 г.; посл. изм., бр. 107 от 18.12.2020 г.; ИК).
Според вносителя на искането оспорените разпоредби са в противоречие с чл. 1, ал. 2 и 3, чл. 4, ал. 2 и чл. 11, ал. 1, 2 и 3 от Конституцията.
По делото:
 
Нормите, съдържащи се в оспорените от президента разпоредби, регулират финансирането на дейността на политическите партии и в частност – на предизборни кампании на партии, коалиции и инициативни комитети, регистрирали кандидати за участие в изборите.
Наличието на необходимите финансови средства е предпоставка за осъществяване на дейността на всяка политическа партия в ролята й на посредник между гражданите и публичната власт. Това придава важно значение на правилата за партийното финансиране, както и на публичността и контрола над средствата, с които партиите финансират своята дейност и предизборните си кампании.
Конституцията в чл. 11, ал. 3, изр. второ възлага на Народното събрание да уреди със закон реда за образуване и прекратяване на политически партии, както и условията за тяхната дейност. Това правомощие съдържа и уреждането на финансовите предпоставки за съществуването и дейността на политическите партии и за пълноценното изпълнение на конституционно установената им функция да съдействат за формиране и изразяване на политическата воля на гражданите (чл. 11, ал. 3, изр. първо от Конституцията).
Със законовото регулиране, предвидено в чл. 11, ал. 3 от Конституцията, се преследват две основни цели. На първо място, законът следва да гарантира, че политическите партии остават независими както от държавата, така и от частни интереси. На второ място, законът трябва да създаде условия за справедлива конкуренция на политически възгледи и програми между партиите, включително и като чрез ясни правила определи условията за тяхното финансиране. Тези цели не могат да бъдат постигнати, ако държавата не участва във финансирането на политически партии, които след участие в изборите са спечелили определена политическа подкрепа. Условията и размерите за това публично финансиране трябва да бъдат изчерпателно уредени в закона и да съдържат гаранции за равнопоставеността на тези партии.
Същевременно в Конституцията не се съдържа пречка политическите партии да бъдат финансирани с дарения както от юридически лица, така и от еднолични търговци.
 
  • Чл. 21 ЗПП
Съгласно текста на оспорения чл. 21 ЗПП (доп., ДВ, бр. 60 от 2019 г.): „Дейността на политическите партии може да се финансира от собствени приходи и от държавна субсидия.“
 
Конституцията не предоставя на законодателя свобода на преценката дали държавата да осигури публично финансиране за политическите партии, които отговарят на определения в закона критерий, но допуска законодателна целесъобразност относно размера на субсидията. Публичното финансиране на тези партии от държавата до определен размер следователно трябва да се смята за конституционно дължимо. Определянето на конкретния размер на това публично финансиране е изцяло в компетентността на Народното събрание. Установената в чл. 21 ЗПП правна възможност, но не и задължение за държавата да гарантира финансовите предпоставки, необходими и достатъчни, за да се отстоява политическият плурализъм (чл. 11, ал. 1 от Конституцията) и неговото конкретно проявление чрез дейността на политическите партии да изпълнят конституционно установената им функция по формиране и изразяване на политическата воля на гражданите (чл. 11, ал. 3 от Конституцията), противоречи на чл. 4, ал. 1 и 2 и чл. 11, ал. 1 и 3 от Конституцията. Поради това разпоредбата на чл. 21 ЗПП в частта „може да“ е противоконституционна.
 
  • Относно чл. 23, ал. 1, т. 4, чл. 24, ал. 1, т. 2 в частта „които имат просрочени публични задължения и/или са регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим“ ЗПП, чл. 162, ал. 1, т. 3, ал. 2, т. 3 и ал. 3, т. 3 в частта „юридически лица и еднолични търговци“ и чл. 168, ал. 1, т. 2 в частта „които имат просрочени публични задължения и/или са регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим“ ИК

В оспорените си части разпоредбите  допускат финансиране на предизборна кампания с дарения от юридически лица и еднолични търговци.

В нарушение на чл. 11, ал. 2 от Конституцията, препятстващ сливането на партия и държава, разрешени остават даренията за политическа партия от самата държава, държавните органи – юридически лица, общините, държавни или общински предприятия или търговски дружества, търговски дружества, в които държавата или общините имат участие или контрол. Възможността за пряко или косвено финансиране на политически партии от държавата и общините извън определеното в закона бюджетно финансиране е конституционно недопустимо.
 
Към изложеното се добавя и фактът, че законът позволява неограничени по размер частни дарения на политическите партии от юридически лица и еднолични търговци. По този начин се нарушава чл. 11, ал. 1 и 3 от Конституцията в изискването му при изразяването на политическата воля на гражданите партиите да бъдат поставени в справедлива конкурентна среда. Системата на финансиране трябва да гарантира, че всички партии са в състояние да се съревновават при равни възможности, което осигурява политическия плурализъм и създава гаранция за ефективното функциониране на демократичните институции.
Допълването на публичното финансиране при равни за всички политически партии условия с частно финансиране, което е избирателно и без пределен размер, поставя политическия плурализъм под заплаха. То подрива равенството в политическите права на гражданите и възможността им свободно да формират и изразяват своята политическа воля (чл. 6, ал. 2 и чл. 11, ал. 3 от Конституцията). Системата на финансиране в нейната цялост, включваща и частни дарения, трябва да осигури принципът на политически плурализъм да не бъде нарушен чрез поставянето на определени участници в неравностойна позиция или чрез привилегироването на други. Възможността партиите да се финансират от частни източници следва да е съпроводено от ограничаване на размера на финансиране, което може да бъде предоставено от отделен дарител. Само така правната уредба може да гарантира политическия плурализъм. Разрешаването на неограничени дарения от юридически лица и еднолични търговци при единствено предвидените минимални законови ограничения (чл. 24 ЗПП и чл. 168 ИК) не създава такива гаранции.
Посоченото е основание за обявяването на чл. 23, ал. 1, т. 4 ЗПП и чл. 162, ал. 1, т. 3, ал. 2, т. 3 и ал. 3, т. 3 относно думите „юридически лица и еднолични търговци“ ИК за противоконституционни.
 
В Становище на съдия  Георги Ангелов се кава още, че
1. Дискрецията на законодателя при определянето на държавната субсидия не е неограничена. Субсидията трябва да действа не символично, а реално. По тази причина тя следва да има минимален размер според необходимите и достатъчни към определен момент разходи за организацията и за обществената комуникация на партията. Субсидия под този размер не би съответствала на конституционната си функция.
2. Едноличен търговец, по определението на чл. 56 от Търговския закон, може да бъде всяко дееспособно физическо лице с местожителство в страната. Правните понятия физическо лице и едноличен търговец са в съотношението на род към вид. Щом съгласно чл. 23, ал. 1, т. 3, предл. 1 партиите могат да получават дарения от всякакви физически лица, сред тях несъмнено са и едноличните търговци. Поставянето им в самостоятелен ред единствено поставя под съмнение законовото определение на едноличния търговец.
3. Като субект на гражданското право юридическото лице има свобода на стопанската си инициатива (чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията). То може да се ползва от гражданските си, в цивилистичния смисъл на понятието, права, за да задоволява пряко или непряко своите интереси. Такива интереси несъмнено са имуществените последици за него от всяка политика. Затова не просто няма конституционна пречка, а съществува конституционно основание за финансирането на политически партии от юридически лица.
4. От Конституцията обаче следват ограничения върху това финансиране, които пазят от изкривяване вектора гражданин – политическа партия – държавна власт.
А. Член 6, ал. 2, изр. 2 и чл. 11, ал. 1 от Конституцията изискват да има горна граница за даренията за политическите партии така, както и за физическите лица. Обратното подрива през имущественото състояние равенството в политическите права на гражданите и възможността им свободно да формират и изразяват своята политическа воля.
Б. Член 11, ал. 2 от Конституцията изключва финансирането на партии чрез дарения от: а) самата държава; общините; държавни или общински органи – юридически лица; б) юридически лица, които се разпореждат с публичен ресурс (държавни или общински предприятия или търговски дружества; търговски дружества, в които държавата или общините имат контрол); в) юридически лица, които са придобили или са кандидати за придобиването на публичен ресурс (по обществени поръчки, концесии и пр.).
 
Това решение има съдържателна връзка с обсъжданото в 45-тото НС искане за финансиране “един лев на глас”, което не беше прието – защото ограничаването на финансирането с публичен ресурс отваря вратата, за която говори президентът Обама. Добре е това да се обяснява на хората.
 
В сравнителен план това решение засяга въпроси – предмет на  решението на ВС  на  САЩ  по делото Citizens United (2010). Едно решение на съда може да повлияе върху управлението, политиката, дори върху историята. Особено когато става дума за съдебно решение относно финансиране на   избори  – ефектите могат да бъдат непредвидени и неочаквани, вж данните за  руското влияние.
Байдън – Харис поеха ангажимент   преди изборите  2020 за ограничаване на влиянията.
 

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: